Ce que protège réellement la Constitution📋

Cinquième chapitre du traité République démocratique, démocratie républicaine

Avant la critique, le texte📋

La phrase « la Constitution protège la propriété privée illimitée » possède une force polémique et une faiblesse juridique. La seconde finit par détruire la première. Un juriste peut répondre en quelques secondes : expropriation, urbanisme, fiscalité, environnement, servitudes, droit du travail. La propriété française est limitée partout.

Faut-il en conclure que la critique n'a pas d'objet ? Non. Il faut la reformuler.

Le droit constitutionnel français protège fortement la propriété. Il permet au législateur d'en définir le régime et de limiter son exercice, mais il soumet ces interventions à des motifs, des procédures et un contrôle de proportionnalité. Il combine cette protection avec des droits sociaux et même une obligation de nationaliser certaines activités. La tension n'est pas entre une propriété absolument inviolable et une démocratie absolument libre. Elle porte sur la manière dont des normes de rang constitutionnel, interprétées par des institutions, distribuent l'espace du politiquement possible.

Je vais donc lire le droit dans son ambivalence : protection contre l'arbitraire, mais aussi constitution d'une autonomie économique que la majorité ne peut modifier sans justification renforcée.

Le bloc de constitutionnalité : plusieurs temps dans un même présent📋

La Constitution française ne se limite pas aux articles de 1958. Son préambule renvoie à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, au Préambule de la Constitution de 1946 et à la Charte de l'environnement de 2004. Ces textes forment, avec d'autres principes dégagés par la jurisprudence, ce que la doctrine appelle le bloc de constitutionnalité.

Ce bloc juxtapose plusieurs philosophies historiques.

1789 affirme des libertés, l'égalité juridique, le consentement à la contribution publique et la propriété comme droit fondamental. 1946 ajoute des droits économiques et sociaux, la participation des travailleurs et la propriété collective des services publics nationaux ou monopoles de fait. 2004 introduit des droits et devoirs environnementaux qui peuvent exiger de limiter certains usages privés comme publics.

La Constitution n'est donc pas une doctrine économique écrite d'une seule main. Elle ressemble à une coupe géologique : différentes séquences politiques y ont déposé leurs principes. Le juge, le législateur et l'administration produisent leur articulation concrète.

Cette composition est métacratique au sens fort. La couche SUPER conserve simultanément des normes venues de périodes différentes ; la couche INTER décide lesquelles seront mobilisées, avec quelle intensité et selon quel contrôle. Une majorité présente n'écrit pas sur une page blanche. Elle entre dans un rapport avec des promesses et des verrous hérités.

1789 : conservation de la propriété et consentement à l'impôt📋

L'article 2 de la Déclaration de 1789↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) place la propriété parmi les droits naturels et imprescriptibles dont la conservation constitue le but de toute association politique, aux côtés de la liberté, de la sûreté et de la résistance à l'oppression.

L'article 17↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) la qualifie de droit inviolable et sacré. Il autorise toutefois la privation lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, sous condition d'une juste et préalable indemnité.

Ces deux articles remplissent des fonctions distinctes dans la jurisprudence contemporaine. L'article 17 encadre principalement la privation de propriété. L'article 2 protège contre les atteintes à l'exercice qui ne retirent pas entièrement le bien. Le régime de contrôle n'est pas identique, mais aucune des deux protections ne rend l'intervention publique impossible.

Deux autres articles sont essentiels à notre question fiscale.

L'article 13↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) affirme la nécessité d'une contribution commune, également répartie entre les citoyens en raison de leurs facultés. L'article 14↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) leur reconnaît le droit de constater la nécessité de cette contribution, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer les éléments, directement ou par leurs représentants.

La même Déclaration protège donc la propriété et fonde l'impôt sur l'égalité des facultés contributives et le consentement politique. Opposer mécaniquement « droit de propriété » et « souveraineté fiscale » appauvrit le texte. La controverse tient à leur articulation : à partir de quel point la contribution cesse-t-elle d'être commune pour devenir charge excessive ou confiscation ? Et qui transforme cette appréciation politique en limite constitutionnelle ?

Une remarque de méthode s'impose ici, parce qu'elle vaut pour tout le chapitre. Les articles 13 et 14 confient au citoyen le pouvoir de constater la nécessité de la contribution, de la consentir, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer les éléments — « par eux-mêmes ou par leurs représentants ». Cette alternative n'était pas neutre pour ceux qui l'écrivaient. L'Assemblée de 1789 a précisément débattu de savoir si le peuple pouvait faire la loi lui-même, et la Constitution de 1791 a tranché en faveur de la seule délégation, tout en réservant la citoyenneté active aux contribuables d'un certain niveau. Le texte qui fonde aujourd'hui le consentement à l'impôt a donc été produit par un ordre qui restreignait simultanément la qualité de consentant. Ce n'est pas un argument contre la Déclaration : c'est un rappel que sa lecture ne commence pas sur une page neutre.

1804 : le propriétaire décide en principe📋

L'article 544 du Code civil n'a pas en lui-même valeur constitutionnelle. Il donne néanmoins sa formule la plus célèbre au modèle français : jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, sous réserve des usages prohibés par les lois ou les règlements.

Le mot « absolue » ne signifie donc pas « sans loi ». Il exprime la plénitude d'un droit par opposition aux propriétés féodales divisées et aux charges d'Ancien Régime. Le propriétaire moderne réunit en principe l'usage, les fruits et la disposition. La loi peut démembrer, limiter ou conditionner ces prérogatives.

La portée politique se trouve dans le point de départ : hors interdiction ou obligation, le propriétaire choisit. Cette autonomie par défaut explique à la fois la puissance émancipatrice de la propriété personnelle et le gouvernement privé attaché aux actifs productifs.

La Constitution protège ce système sans figer chaque article du Code civil. Le Parlement reste compétent, en vertu de l'article 34 de la Constitution, pour déterminer les principes fondamentaux du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales. Sa liberté n'est ni nulle ni souveraine : elle s'exerce sous le contrôle des normes constitutionnelles.

1946 : le social entre dans la Constitution📋

Le Préambule de 1946↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) confirme 1789 et proclame des principes politiques, économiques et sociaux « particulièrement nécessaires à notre temps ».

Son alinéa 5 reconnaît le droit d'obtenir un emploi. L'alinéa 6 protège l'action syndicale. L'alinéa 7 reconnaît le droit de grève dans le cadre des lois qui le réglementent. L'alinéa 8 affirme la participation de tout travailleur, par ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail et à la gestion des entreprises.

L'alinéa 9 va plus loin : tout bien ou toute entreprise dont l'exploitation présente les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait « doit devenir la propriété de la collectivité ».

Le texte ne se contente donc pas d'autoriser la propriété publique. Dans certaines conditions, il la commande. Il ne constitutionnalise pas un pur ordre de marché ; il inscrit une possibilité et une obligation de socialisation.

La difficulté réside dans les catégories. Qu'est-ce qu'un service public national ? Quand un monopole de fait existe-t-il ? Qui constate qu'une activité a acquis ces caractères ? Une évolution technique peut transformer une fonction autrefois concurrentielle en infrastructure incontournable, ou l'inverse. La norme ouvre un espace ; son interprétation détermine sa largeur.

La démocratie républicaine ne devrait pas seulement célébrer l'alinéa 9. Elle devrait rendre publique la procédure de qualification : données sur la dépendance, pouvoir de marché, caractère essentiel, alternatives, échelle pertinente, avis des travailleurs et des usagers. Sans cette infrastructure de jugement, l'obligation constitutionnelle demeure un principe dont les autorités constituées contrôlent seules l'activation.

1982 : les nationalisations admises, l'indemnisation censurée📋

La décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre), dite Loi de nationalisation, est un moment décisif. Après l'élection de François Mitterrand, le législateur entend nationaliser plusieurs groupes industriels et banques. L'opposition saisit le Conseil constitutionnel.

Le Conseil affirme la pleine valeur constitutionnelle de la Déclaration de 1789. Il reconnaît que les finalités et conditions d'exercice du droit de propriété ont connu une évolution marquée à la fois par l'extension de son champ et par des limitations exigées par l'intérêt général. Mais il maintient son caractère fondamental et les garanties attachées à la privation.

Il ne juge pas le principe des nationalisations contraire à la Constitution. Il admet que le législateur a pu les fonder sur la nécessité de faire face à la crise économique, de promouvoir la croissance et de combattre le chômage. La censure porte notamment sur les modalités d'évaluation et d'indemnisation des actionnaires, jugées insuffisantes au regard de l'article 17. Parce que ces dispositions étaient inséparables de l'ensemble, la loi fut déclarée non conforme avant d'être corrigée.

Cet épisode interdit deux récits simplistes.

Le premier dirait : « le Conseil a interdit les nationalisations au nom de la propriété ». C'est faux. Le second dirait : « la majorité peut nationaliser librement dès qu'elle invoque l'intérêt général ». C'est faux aussi. La transformation de la propriété est constitutionnellement possible, mais la puissance publique doit respecter des garanties dont le juge contrôle l'application.

La décision protège les personnes contre une dépossession arbitraire. Elle impose en même temps à une politique démocratiquement annoncée un coût et une forme juridiques. Selon la méthode d'indemnisation, la frontière constitutionnelle modifie l'étendue économiquement possible de la réforme.

La Constitution agit donc moins comme un mur que comme un système de prix, de délais et de justifications appliqué à la décision politique.

Privation et limitation : deux contrôles📋

La jurisprudence distingue la privation, relevant de l'article 17, des limitations à l'exercice, contrôlées notamment au regard de l'article 2.

Pour les limitations, la formule contemporaine admet que le législateur apporte des restrictions liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à condition qu'il n'en résulte pas d'atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi. Le commentaire de la décision n° 2015-518 QPC↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) retrace cette doctrine à propos de servitudes.

Ce contrôle est raisonnable dans son principe. Une majorité ne devrait pas pouvoir vider un droit fondamental de son contenu par une succession de petites restrictions qu'elle refuse d'appeler privation. Mais le vocabulaire de la proportionnalité déplace une part du choix : définir l'intérêt général, mesurer l'atteinte, apprécier l'adéquation et comparer les garanties.

Le juge affirme régulièrement ne pas disposer d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. Il ne choisit pas, en théorie, la meilleure politique. Il vérifie que les limites constitutionnelles ne sont pas franchies. La frontière entre contrôle et appréciation reste pourtant discutée, surtout lorsque la Constitution formule précisément un droit économique et plus largement un objectif social.

Cette asymétrie de formulation compte. Une liberté directement opposable fournit un grief individuel et un contrôle ciblé. Un droit à l'emploi, au logement ou à la santé dépend davantage de politiques, de moyens et d'arbitrages. Le juge peut censurer une atteinte disproportionnée à la propriété plus facilement qu'il ne peut ordonner la construction d'un système social complet.

Propriété publique : protégée, mais pas nécessairement démocratique📋

La propriété publique bénéficie elle aussi de garanties constitutionnelles. Lors des privatisations, le Conseil a notamment veillé à ce que des biens ou entreprises ne soient pas transférés à des personnes privées pour un prix inférieur à leur valeur, afin de protéger le patrimoine public. Il a également rappelé la portée de l'alinéa 9 de 1946 pour les services publics nationaux et monopoles de fait.

Cette protection est importante : une majorité de passage ne devrait pas pouvoir distribuer à bas prix des actifs constitués collectivement. Elle ne répond cependant pas à toutes les questions démocratiques.

Qui décide de privatiser ? Sur quelle évaluation des effets futurs ? Les contrats et les calculs sont-ils accessibles ? Les travailleurs, usagers et territoires disposent-ils d'une place spécifique ? Une fois l'actif vendu, quelles dépendances deviennent irréversibles ? Le prix financier peut être juste au moment du transfert tout en sous-estimant la valeur politique d'une capacité publique.

Inversement, conserver l'actif dans le patrimoine de l'État ne garantit pas une gestion démocratique. La hiérarchie administrative peut demeurer fermée ; les usagers peuvent n'avoir aucun pouvoir ; les travailleurs peuvent subir des décisions centralisées. La propriété publique protège la possibilité d'une orientation collective. Elle n'accomplit pas à elle seule cette orientation.

Le couple pertinent est donc double : qui possède ? qui gouverne ? Une démocratie républicaine exige de ne jamais déduire automatiquement la seconde réponse de la première.

Une « constitution économique » neutre ?📋

Les constitutions libérales sont souvent présentées comme économiquement ouvertes : elles garantiraient quelques droits et laisseraient les majorités choisir entre marché, intervention, redistribution ou socialisation. Dans La Constitution économique, Guillaume Grégoire conteste cette neutralité complète.

Son enquête sur la France, l'Allemagne, la Belgique et l'ordre européen observe que les libertés économiques classiques — propriété, liberté d'entreprendre, liberté contractuelle — tendent à recevoir une protection plus directement mobilisable que les droits économiques et sociaux. Les premiers limitent ce que le législateur peut imposer ; les seconds sont souvent mis en œuvre sous réserve des moyens et de choix politiques. L'action sociale se trouve ainsi encadrée par les libertés qui contribuent à déterminer le périmètre du possible.

Grégoire ne soutient pas que toute politique de gauche serait constitutionnellement impossible, ni que les juges auraient secrètement écrit un programme néolibéral cohérent. Il décrit une clôture tendancielle, incomplète et contradictoire, renforcée par les catégories du marché et de la concurrence. C'est précisément cette nuance qui rend l'analyse féconde.

La critique ne doit pas transformer le droit en complot. Des acteurs travaillent avec des textes hétérogènes, des doctrines, des précédents et des contraintes institutionnelles. Mais l'absence d'intention centralisée n'empêche pas un effet de structure : certains intérêts arrivent devant le juge sous la forme de droits subjectifs précis ; d'autres arrivent sous la forme de politiques collectives encore à construire.

Cette asymétrie de forme possède une histoire, et l'image géologique employée plus haut peut induire en erreur si l'on suppose que les couches se sont déposées dans des conditions comparables. Elles ne l'ont pas été. La couche de 1789 a été écrite par une assemblée qui, comme le documente Francis Dupuis-Déri, refusait le nom de démocratie et fut suivie deux ans plus tard d'une Constitution réservant la citoyenneté active aux contribuables ; elle a produit un droit individuel, immédiatement opposable, formulé comme inviolable et sacré. La couche de 1946 a été déposée par un tout autre rapport de forces — Résistance, syndicats, suffrage devenu universel en 1944 pour les femmes — et a produit des principes programmatiques, formulés comme des objectifs que la Nation garantit ou que la loi organise.

Les deux couches sont constitutionnelles. Elles n'ont pas la même prise sur le contentieux. Je ne prétends pas que cette différence de rédaction ait été calculée pour neutraliser 1946 ; je constate qu'un droit conquis contre le peuple assemblé a reçu la forme la plus directement justiciable, et qu'un droit conquis par des mouvements populaires a reçu la forme la plus dépendante des majorités et des moyens. La clôture tendancielle décrite par Grégoire n'est donc pas seulement un effet de doctrine contemporaine. C'est aussi la persistance d'un rapport de forces dans la grammaire des textes.

Allemagne : la propriété oblige📋

L'article 14 de la Loi fondamentale allemande↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) garantit la propriété et l'héritage, tout en précisant que leur contenu et leurs limites sont déterminés par les lois. Son deuxième paragraphe formule explicitement : la propriété oblige ; son usage doit en même temps servir le bien de la collectivité. Le troisième encadre l'expropriation pour le bien public et l'indemnisation.

L'article 15 autorise en outre le transfert au domaine public ou à d'autres formes d'économie collective de terres, ressources naturelles et moyens de production, par une loi réglant l'indemnisation.

Cette formulation ne transforme pas l'Allemagne en économie socialisée. La force d'un principe dépend de sa jurisprudence, de sa mise en œuvre et des rapports politiques. Elle offre néanmoins une grammaire différente. L'obligation sociale n'apparaît pas seulement comme une exception extérieure à l'autonomie ; elle est inscrite dans la définition constitutionnelle de la propriété.

Le propriétaire peut ainsi être protégé et obligé par le même article. Le droit ne demande pas de choisir entre sacralisation et abolition.

Italie : fonction sociale et accès📋

L'article 42 de la Constitution italienne↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) affirme que la propriété est publique ou privée. La propriété privée est reconnue et garantie par la loi, qui détermine ses modes d'acquisition, de jouissance et ses limites afin d'assurer sa fonction sociale et de la rendre accessible à tous. L'expropriation pour des motifs d'intérêt général est prévue sous condition d'indemnité.

Deux déplacements apparaissent.

La fonction sociale est explicite, comme en Allemagne. S'y ajoute l'objectif d'accessibilité. La question constitutionnelle ne porte plus seulement sur la protection du titulaire actuel ; elle inclut la distribution de la possibilité de devenir titulaire.

Là encore, le texte ne produit pas automatiquement l'égalité patrimoniale. Mais il modifie le langage disponible. Une loi qui élargit l'accès ne se présente pas seulement comme atteinte à un droit antérieur ; elle peut revendiquer l'accomplissement de la définition constitutionnelle du droit.

La comparaison n'a pas pour objet de déclarer une Constitution moralement supérieure. Elle montre que la propriété peut être constitutionnalisée selon plusieurs architectures : droit protégé connaissant des limites d'intérêt général ; droit portant en lui des obligations ; institution garantie afin d'accomplir une fonction sociale et distributive.

Ces architectures influencent le débat sans le déterminer entièrement.

Le juge contre le peuple, ou pour les citoyens ?📋

Une critique démocratique du contrôle constitutionnel rencontre une objection puissante. Si une majorité pouvait abolir les libertés, saisir arbitrairement les biens d'une minorité ou détruire toute opposition, la démocratie se nierait elle-même. Les droits constitutionnels ne sont pas seulement des limites imposées au peuple ; ils forment les citoyens capables de participer sans dépendre du bon vouloir du pouvoir.

Dominique Rousseau défend ainsi l'idée d'une démocratie continue dans laquelle les citoyens ne disparaissent pas entre deux élections. Les droits, les recours et la justice constitutionnelle maintiennent un écart entre la décision des représentants et la volonté générale. Le juge participe à la démocratie en empêchant la majorité institutionnelle de se prendre pour le peuple entier.

Cette réponse doit être prise au sérieux. Une démocratie républicaine a besoin d'une faculté d'empêcher. Mais elle ne clôt pas la discussion : qui nomme les juges, quelles expériences composent la doctrine, quels droits sont les plus aisément invocables, comment les décisions sont-elles motivées et critiquées, quelles voies permettent au pouvoir constituant de répondre ?

Un dernier déplacement, plus discret, mérite d'être signalé. Lorsque la critique du contrôle constitutionnel est reçue comme une attaque contre la démocratie elle-même, le mot accomplit exactement ce que décrit l'histoire lexicale du chapitre 9 : l'institution possède déjà le nom de ce qui pourrait la contester. Il faut donc maintenir séparés deux énoncés qui se confondent facilement. Défendre les droits fondamentaux contre une majorité de passage est une exigence démocratique sérieuse. Traiter toute contestation de l'interprétation économique de ces droits comme un refus de l'État de droit ne l'est pas.

Le problème n'est pas l'existence d'une limite juridictionnelle. Il est la possibilité que la Constitution économique apparaisse comme nature et non comme choix historiquement révisable.

Conclusion juridique : forte, limitée, politiquement structurante📋

La propriété privée française n'est pas illimitée. Elle est :

• reconnue comme droit fondamental par les articles 2 et 17 de 1789 ;
• susceptible de privation pour nécessité publique avec indemnisation juste et préalable ;
• susceptible de limitations justifiées par une exigence constitutionnelle ou l'intérêt général, sous contrôle de proportionnalité ;
• articulée à des droits sociaux, à la participation des travailleurs et à la propriété collective exigée pour certains services ou monopoles ;
• inscrite dans une pratique où les libertés économiques disposent souvent d'une justiciabilité plus directe que les transformations sociales.

La critique rigoureuse peut donc dire ceci : la Constitution n'interdit pas la démocratisation de la propriété, mais elle en organise les voies, les coûts, les délais et les autorités de contrôle. Cette organisation mérite elle-même un jugement démocratique.

Le chapitre suivant observe un lieu où cette structure devient numérique. Entre 70 %, 75 %, plafonnement légal et impôt confiscatoire, des taux circulent comme s'ils étaient une frontière constitutionnelle simple. Leur histoire montre au contraire comment droit, doctrine et discours parlementaire fabriquent une limite à partir de décisions particulières.

Sources commentées📋

• Déclaration de 1789, articles 2 à 17↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) — propriété, égalité devant les charges, consentement à l'impôt et garanties de la privation.
• Code civil, article 544↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) — définition législative, non constitutionnelle, de la propriété.
• Préambule de 1946, alinéas 5 à 11↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) — droits économiques et sociaux, participation et propriété collective.
• Conseil constitutionnel, décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) — valeur constitutionnelle de la propriété, admission du principe des nationalisations et contrôle de l'indemnisation.
• Conseil constitutionnel, commentaire de la décision n° 2015-518 QPC↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) — distinction entre privation et limitation, intérêt général et proportionnalité.
• Guillaume Grégoire, présentation de La Constitution économique↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre), Université de Liège, 2025 — critique de la neutralité économique des constitutions.
• République fédérale d'Allemagne, Loi fondamentale, articles 14 et 15↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) ; République italienne, Constitution, article 42↗ (ouvre dans une nouvelle fenêtre) — comparaisons sur obligation, socialisation, fonction sociale et accès.
• Francis Dupuis-Déri, Démocratie. Histoire politique d'un mot, 2013 — conditions politiques de production de 1789 et de la Constitution de 1791 ; utilisé ici pour historiciser l'asymétrie de forme entre libertés économiques et droits sociaux, non pour contester leur valeur constitutionnelle.

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