Une promesse qui accepte la contradiction
Premier chapitre de La démocratie à l'épreuve
Après les mots, les passages
Le traité précédent proposait deux idéaux-types. Une république démocratique reçoit des frontières déjà instituées et organise la participation dans leur enceinte. Une démocratie républicaine rend possible la contestation de cette enceinte elle-même. La différence n'était pas censée se lire sur le fronton des États. Elle devait apparaître dans les capacités qu'une institution distribue.
Passer à l'enquête impose une première correction : aucune observation ne montrera directement « la frontière révisable ». On trouvera des demandes d'expertise, des objections au périmètre d'un débat, des réponses à une association, des refus de compétence, des modifications de projet. Il faudra établir comment ces événements se rattachent à la proposition. Le vocabulaire théorique ne dispense pas de cette traduction.
Une personne peut être autorisée à discuter le lieu d'une infrastructure et non son opportunité. Une association peut faire entrer un projet dans une procédure sans obtenir le moindre changement de ses caractéristiques. Un propriétaire de plateforme peut conserver ses règles tout en perdant la possibilité de les appliquer sans explication. Ces situations déplacent des pouvoirs différents. Les inscrire dans une seule colonne « participation » ferait disparaître ce que l'on cherche.
Trois niveaux de proposition
La proposition normative est la suivante : ceux qu'affecte un pouvoir devraient disposer de moyens proportionnés pour en demander les raisons, le contrôler et en contester l'exercice. Une enquête de douze dossiers ne démontrera pas cette exigence morale. Elle peut en faire apparaître les coûts, les conflits et les conséquences.
Vient ensuite une proposition institutionnelle : des possibilités d'initiative, une instruction indépendante, une réponse motivée et une vérification des suites devraient réduire certaines formes d'arbitraire. Cette proposition porte sur des mécanismes. Elle peut échouer : le contrôle peut déplacer l'opacité, la procédure épuiser ses utilisateurs, l'indépendance demeurer formelle ou l'obligation de motivation se réduire à des formules.
Enfin viennent des prédictions circonscrites. À situation comparable, une obligation de réponse individualisée devrait laisser moins de demandes sans traitement identifiable. Une disposition exigible assortie d'un responsable et d'un contrôle devrait être plus vérifiable qu'une promesse vague. Une faculté de saisine extérieure devrait, dans certains cas, ouvrir une procédure que le porteur n'avait pas demandée sous cette forme. Ces prédictions demandent des comparaisons et des preuves distinctes. Aucune n'autorise à annoncer d'avance un effet causal.
Ce qu'Arnstein oblige à demander
En 1969, Sherry R. Arnstein propose une échelle des formes de participation, construite à partir de programmes fédéraux américains. Son enjeu est le pouvoir effectivement détenu par les citoyens dans les décisions. La typologie rend suspecte l'assimilation entre présence à une procédure et redistribution du pouvoir. Elle est une intervention située, pas un barème universel prêt à noter tout dispositif contemporain. Arnstein, « A Ladder of Citizen Participation », 1969 (ouvre dans une nouvelle fenêtre).
Je retiens de cette intervention une question de contrôle : si les contributions changeaient, la décision pourrait-elle changer, et par quel passage ? Une réponse générale disant que le public « éclaire » le décideur ne suffit pas à décrire ce passage. Il faut rechercher une obligation, une pratique, un acte ou une preuve d'influence.
Mais la question inverse doit également rester ouverte. Une procédure qui n'attribue pas de codécision peut néanmoins permettre une contre-expertise, obliger à publier une donnée ou rendre un raisonnement attaquable. Ces effets ne constituent pas une souveraineté populaire sur le projet. Ils ne sont pas pour autant inexistants. La critique perdrait sa précision si elle appelait décoration tout pouvoir inférieur au contrôle intégral.
Ce que Fung empêche d'écraser
Archon Fung distingue trois dimensions des dispositifs participatifs : les personnes qui participent, leur manière de communiquer et de décider, et le lien entre leur activité et l'action publique. Cette approche autorise des configurations différentes plutôt qu'une seule progression verticale. Fung, « Varieties of Participation in Complex Governance », 2006 (ouvre dans une nouvelle fenêtre).
L'intérêt pour notre enquête est immédiat. Une réunion peut être ouverte mais peu reliée à la décision. Un groupe restreint peut délibérer longuement tout en laissant hors de la salle une population très affectée. Un droit individuel de recours peut être fortement connecté à une correction sans organiser de délibération collective sur les règles. Il faut décrire ces différences avant de les évaluer.
Dans chaque dossier, trois notices accompagneront donc les mesures : qui entre, ce qui se discute, ce qui peut en résulter. Elles éviteront de traiter comme équivalents le nombre de contributions, l'ouverture du recrutement et la capacité de modifier un acte. Les données disponibles pourront être riches sur l'un de ces points et pauvres sur les autres.
La satisfaction n'est pas la non-domination
Le bénéficiaire d'une décision peut être satisfait parce qu'une autorité lui a accordé une faveur. Il demeure dépendant si aucun motif ni droit ne lui permet d'obtenir le même traitement demain. Inversement, une décision justifiée contre ses intérêts peut provenir d'une procédure dans laquelle ses arguments ont été compris et contrôlés. Une enquête de satisfaction demeure utile ; elle mesure une expérience déclarée, pas à elle seule la structure du pouvoir.
La non-domination concerne notamment la possibilité de demander des comptes sans dépendre de la bonne volonté du décideur. Pour l'observer, il faudra rechercher des voies accessibles, des motifs précis, des règles stables et des suites contrôlables. Mais ces traces ne suffiront toujours pas à connaître l'expérience de ceux qui n'ont pas participé. Les absents ne remplissent pas les questionnaires distribués dans la salle.
Une enquête qui peut défendre l'existant
La CNDP est un terrain intéressant parce qu'elle documente des controverses et leurs suites. Elle n'est pas choisie comme adversaire commode. Une procédure existante peut accomplir une partie de ce que le traité réclame. Si tel est le cas, l'enquête devra le montrer et préciser ce qu'ajouterait réellement l'institution proposée.
Réciproquement, l'existence d'un compte rendu et d'une décision finale ne démontre pas que les contributions ont été traitées. Le terrain peut révéler une architecture de publicité réelle et une faiblesse de contrôle des conséquences. Il peut aussi montrer que le problème principal se situe avant la saisine, dans l'accès à une expertise ou dans le temps disponible, plutôt que dans la réponse finale.
Le déplacement est décisif : l'enquête ne demande pas aux dossiers d'illustrer la théorie. Elle leur donne les moyens de modifier son objet.